ანოტაცია

საერთაშორისო გამოცდილებამ ცხადყო, რომ ბიუჯეტური სახსრების ხარჯვაზე ეფექტიანი ფინანსური კონტროლი ასტიმულირებს სახელმწიფო ფინანსების მიზნობრივად ხარჯვას და  ქვეყნის ეკონომიკურ პროგრესს. ფინანსური კონტროლის ინსტიტუტებს ხანგრძლივი ისტორია აქვთ. ასე მაგალითად, ჯერ კიდევ 1314 წელს ინგლისში შემოღებულ იქნა სახელმწიფო ხაზინის გენერალური კონტროლიორის თანამდებობა, 1319 წელს საფრანგეთში დაარსდა საანგარიშო პალატა. მერკანტილისტური პოლიტიკის გამტარებელი საფრანგეთში ჟ. კოლბერი 1665 წლიდან სახელმწიფო ფინანსების გენერალური კონტროლიორის თანამდებობაზე მუშაობდა. იგი ასევე იყო საფრანგეთის მეცნიერებათა აკადემიის  დაარსების (1669) ერთ-ერთი ინიციატორი და წევრი. 

ფინანსური კონტროლის ინსტიტუტს საკმაოდ ხანგრძლივი ისტორია აქვს საქართველოშიც. ამჯერად შემოვიფარგლებით მისი მხოლოდ ბოლო პერიოდის ისტორიით,  დაწყებული მეცხრამეტე საუკუნის პირველი მეოთხედიდან  დღევანდლამდე. ამ ინსტიტუტის შექმნის საკითხი საქართველოს დამოუკიდებლობის პერიოდში იმთავითვე დაისვა დღის წესრიგში.  მაშინ სპეციალისტებს კარგად ესმოდათ, რომ სხვადასხვა ქვეყანაში არსებობდა (და ამჟამადაც არსებობს) განსხვავებული მიდგომები საჯარო ფინანსების მაკონტროლებელი ორგანოს სტატუსის და ფუნქციების შესახებ. შემთხვევითი როდია ამ საკითხზე საქართველოში დამოუკიდებლობის გამოცხადების (1918) შემდეგ ჩატარებული საინტერესო დისკუსიები. ცნობილ სპეციალისტთა ერთი ნაწილის (გ. ჟურული, ი. ლორთქიფანიძე, ნ. ელიავა, ბ. ვარაზაშვილი...) აზრით, ამ ინსტიტუტს უნდა გაეკონტროლებინა სახელმწიფო ბიუჯეტის შემოსავლები და ხარჯები როგორც ზოგადად, ასევე ბიუჯეტურ ორგანიზაციებში.    მათ კარგად ესმოდათ, რომ   ევროპის ზოგიერთ ქვეყანაში კონტროლის ინსტიტუტი მთავრობას ექვემდებარებოდა, მაგრამ ისინი მაინც უპირატესობას ანიჭებდნენ ამ ინსტიტუტის ანგარიშვალდებულებას უმაღლესი საკანონმდებლო ორგანოსადმი.  ეს იმას ნიშნავდა, რომ სახელმწიფო კონტროლიორი პარლამენტს უნდა აერჩია და იგი არ უნდა შესულიყო მთავრობის შემადგენლობაში.

იმავდროულად,  საკანონმდებლო ორგანოში დისკუსიის საგანი გახდა ასევე სახელმწიფო კონტროლიორის ფუნქციებიც. დისკუსიის მონაწილეთა ერთი ნაწილის შეხედულებით,  ამ ინსტიტუტს, რუსეთის მსგავსად, არა პრევენციული, არამედ ფაქტობრივი კონტროლი უნდა განეხორციელებინა (ბ. ვარაზიშვილი...), სხვები (ი. ლორთქიფანიძე...) ასეთ მიდგომებს არ იზიარებდნენ. საბოლოოდ, დისკუსიები  სახელმწიფო კონტროლიორის ინსტიტუტის შექმნით (1918) დასრულდა. დადგინდა, რომ:  სახელმწიფო კონტროლიორი მთავრობის შემადგენლობაში არ უნდა შესულიყო, იგი უნდა აერჩია ეროვნულ საბჭოს; სახელმწიფო კონტროლიორის წარდგინებით, ეროვნული საბჭო დანიშნავდა მის მოადგილესაც; სახელმწიფო კონტროლის სხვა მუშაკებს თანამდებობებზე ნიშნავდა და ათავისუფლებდა სახელმწიფო კონტროლიორი; სახელმწიფო კონტროლიორს უნდა გაეწია ბიუჯეტური თანხების ხარჯვაზე კონტროლი (წინასწარი კონტროლი; ფაქტობრივი დანახარჯების რევიზია-კონტროლი),  ბიუჯეტის შედგენაზე კონტროლიც მის კომპეტენციაში შედიოდა; სახელმწიფო კონტროლიორს ყოველწლიურად გაწეული მუშაობის ანგარიში უნდა წარედგინა საკანონმდებლო ორგანოში.

ამ ინსტიტუტისადმი განსაკუთრებული დამოკიდებულების შედეგი იყო ისიც, რომ ქართულმა საკანონმდებლო ორგანომ პირველ სახელმწიფო კონტროლიორად აირჩია ცნობილი მეცნიერ-ეკონომისტი და საზოგადო მოღვაწე, თბილისის  უნივერსიტეტის ერთ-ერთი დამფუძნებელი, პროფესორი ფილიპე გოგიჩაიშვილი.

ამ პერიოდში ფინანსური კონტროლი ხორციელდებოდა ყველა ბიუჯეტურ დაწესებულებაში და, ასევე, სახელმწიფოს მფლობელობაში არსებულ საწარმოებში. კონტროლს მიღმა დარჩა მხოლოდ საკანონმდებლო ორგანო (!). ვფიქრობთ, ასეთი მიდგომა გაუმართლებელი იყო, რადგან საქმე ეხებოდა სოლიდურ ბიუჯეტურ თანხებს, რომელსაც იმდროინდელი საკანონმდებლო ორგანო ხარჯავდა. 

მთლიანობაში, სახელმწიფო კონტროლი ამოქმედდა: დამტკიცდა სამართლებრივ-ნორმატიული ბაზა, რომელიც ადგენდა შემოწმების შედეგად გამოვლენილ დარღვევებზე რეაგირების წესებს, მათ შორის, პასუხისმგებელ პირებზე, რომელთა საქმეებიც ცალკეულ შემთხვევებში, შესასწავლად გადაეცემოდა სამართალდამცავ ორგანოებს... დადგენილი წესის მიხედვით, შემოწმების მასალები 5-10 წელი (ცალკეულ შემთხვევებში მეტი ვადითაც) უნდა შენახულიყო. საქართველოს დემოკრატიული რესპუბლიკის (1918-1921)  ფუნქციონირების პერიოდში სახელმწიფო კონტროლის ორგანოს მიერ გაწეულ პროდუქტიულ სამუშაოებზე მეტყველებს საარქივო ფონდში დაცული არაერთი მასალა, რომელიც ადასტურებს ჩატარებული სამუშაოების მაღალ ხარისხს და სოლიდური ბიუჯეტური თანხების არამიზნობრივი ხარჯების თავიდან აცილებას როგორც სამთავრობო დაწესებულებებში, ასევე რკინიგზის სისტემაში და სხვ. 

აღსანიშნავია, რომ ფინანსური კონტროლის ინსტიტუტის აუცილებლობა აისახა საქართველოს დემოკრატიული რესპუბლიკის 1921 წლის კონსტიტუციაში, რომლის მიხედვით, სახელმწიფო კონტროლს დაექვემდებარა (თავი 8. მუხლი: 91 და 92) : სახელმწიფო ბიუჯეტის აღსრულება _ შემოსავალი და ხარჯები, სახელმწიფო და ადგილობრივი ბიუჯეტების ფინანსები; სახელმწიფო კონტროლიორი უნდა აერჩია პარლამენტს, იგი ვერ იქნებოდა მთავრობის წევრი, მაგრამ ისარგებლებდა მინისტრის სტატუსით და ანგარიშვალდებული იყო პარლამენტის წინაშე. სამწუხაროდ, ამ ინსტიტუტს მუშაობა დიდხანს არ დასცალდა საქართველოში  საბჭოთა ხელისუფლების ძალადობრივად  დამყარების (1921) გამო.  შემდგომ   კონტროლის ორგანოები ყოფილი სსრ კავშირის მაკონტროლებელი ორგანოების შემადგენელი ნაწილი გახდა და ასე გაგრძელდა 1990-იანი წლების დასაწყისამდე _ ყოფილი საბჭოთა კავშირის დაშლამდე.

საქართველოში დამოუკიდებლობის აღდგენის შემდეგ ადგილი ჰქონდა სრულყოფილი ფინანსური კონტროლის ორგანოს აღდგენის მცდელობას. საბოლოოდ, 1992  წლის  დასაწყისში შეიქმნა საქართველოს კონტროლის პალატა (პირველი თავმჯდომარე, პროფესორი ავთანდილ სილაგაძე). იგი 1918-1921 წლების საქართველოს დემოკრატიული რესპუბლიკის სახელმწიფო კონტროლის სამართალმემკვიდრე გახდა. მისი სტატუსი აისახა დამოუკიდებელი ქვეყნის კონსტიტუციაშიც. იმავე 1992 წლის ნოემბერში საქართველოს კონტროლის პალატა გახდა ფინანსური კონტროლის უმაღლესი ორგანოების საერთაშორისო ორგანიზაცის (INTOSAI, დაარსდა 1953 წ.) წევრი. ეს უკანასკნელი არის ავტონომიური, დამოუკიდებელი, არაპოლიტიკური არასამთავრობო ორგანიზაცია, რომლის სრული წევრია 194 (ასოცირებული წევრი -5) ქვეყნის მაკონტროლებელი ორგანო.

შესაბამისი საკანონმდებლო-ნორმატიული ბაზის დეფიციტის პირობებში ახლად დაარსებულ კონტროლის პალატას იმთავითვე ურთულესი სამუშაოების შესრულება მოუხდა, რამდენადაც ქვეყანაში მძვინვარებდა მწვავე კონფლიქტები, ეკონომიკის მასშტაბების არნახული დაცემა, ჰიპერინფლაცია, სიდუხჭირე, გამოუცდელობა საბაზრო ეკონომიკის მშენებლობაში და ა.შ. მიუხედავად სირთულეებისა, კონტროლის პალატამ იმთავითვე მნიშვნელოვანი სამუშაოები შეასრულა, საქმიანი რეპუტაცია დაიმკვიდრა და მილიონობით თანხა დაუზოგა სახელმწიფო ბიუჯეტს. შემდგომ პერიოდში მნიშვნელოვანი სამუშაოები ჩატარდა კონტროლის პალატის შესაფერისი სამართლებლივი ბაზის უზრუნველსაყოფად.  საქართველოს და საერთაშორისო გამოცდილების გათვალისწინებით  საქართველოს პარლამენტმა მიიღო კანონები “საქართველოს კონტროლის პალატის შესახებ” (1993; 1997).  მათ საფუძველზე, საქართველოს კონტროლის პალატამ  გარკვეულწილად შეინარჩუნა საქართველოს დემოკრატიული რესპუბლიკის (1918-1921) სახელმწიფო კონტროლიორის ზოგიერთი ფუნქცია, მაგრამ არა - სახელმწიფო ბიუჯეტის შედგენაზე კონტროლის ფუნქცია.  მის ფუნქციებში ასევე შევიდა საკანონმდებლო და სასამართლო ხელისუფლების ორგანოების ფინანსების კონტროლი და სხვ. ამასთან, კანონის (1997) მე-8 თავის მიხედვით, კონტროლის პალატა უფლებამოსილი იყო, კოორდინაცია გაეწია სახელმწიფო ფინანსურ-ეკონომიკური კონტროლის სხვა ორგანოების საქმიანობაზე (მუხლი 66 და 67). 

1995 წლის საქართველოს კონსტიტუციის მიხედვით, კონტროლის პალატა ქვეყნის უმაღლესი აუდიტორული ინსტიტუციაა. კონსტიტუციის მე-6 თავის _ „სახელმწიფო ფინანსები და კონტროლი“ _ მიხედვით: საჯარო სახსრების ხარჯვას პარლამენტი აკონტროლებს სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის მეშვეობით. (მუხლი 92); საჯარო სახსრებისა და სხვა მატერიალურ ფასეულობათა გამოყენებასა და ხარჯვას ზედამხედველობს სახელმწიფო აუდიტის სამსახური. იგი უფლებამოსილია, აგრეთვე შეამოწმოს ფინანსური კონტროლის სხვა სახელმწიფო ორგანოთა საქმიანობა, წარუდგინოს პარლამენტს საგადასახადო კანონმდებლობის სრულყოფის წინადადებები (მუხლი 97).

სახელმწიფო აუდიტის სამსახური ანგარიშვალდებულია საქართველოს პარლამენტის წინაშე. სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის გენერალურ აუდიტორს 5 წლის ვადით, პარლამენტის თავმჯდომარის წარდგინებით ირჩევს საქართველოს პარლამენტი (მუხლი 97); წელიწადში ორჯერ, ბიუჯეტის შესრულების წინასწარი ანგარიშისა და სრული ანგარიშის წარდგენის დროს, სახელმწიფო აუდიტის სამსახური პარლამენტს წარუდგენს მოხსენებას მთავრობის ანგარიშთან დაკავშირებით, ხოლო წელიწადში ერთხელ − თავისი საქმიანობის ანგარიშს.  (მუხლი 97).

2009 წელს ამოქმედებული კანონმდებლობით, არსებითად შეიცვალა კონტროლის პალატის ფუნქციები. კერძოდ, თუ მანამდე მოქმედი კანონმდებლობით კონტროლის პალატა „კონტროლის განმახორციელებელი“ ორგანო იყო, ცვლილებების შედეგად, კანონმდებლობამ მას ახალი მანდატი განუსაზღვრა - საჯარო სექტორის აუდიტი და საჯარო დაწესებულებების ექსპერტული მომსახურება; მისი უფლებამოსილება გავრცელდა ყველა იმ დაწესებულებაზე, რომელიც იყენებს საჯარო სიკეთესა და რესურსებს, მათ შორის უმაღლესი საკანონმდებლო, აღმასრულებელი თუ სასამართლო დაწესებულება; მისმა აუდიტორულმა საქმიანობამ მოიცვა: ფინანსური აუდიტი,  შესაბამისობის აუდიტი და ეფექტიანობის აუდიტი. 

სახელმწიფო კონტროლის სისტემამ კიდევ ერთი მოდიფიცირება განიცადა. საქართველოს კანონით სახელმწიფო აუდიტის სამსახურის შესახებ (22.06.2012.), რომლის საფუძველზე სახელმწიფო აუდიტის სამსახური საქართველოს კონტროლის პალატის უფლებამონაცვლეა და უფლებამოსილია: მოახდინოს ექსპერტიზა და გასცეს დასკვნები ფინანსურ-ეკონომიკური სფეროების მარეგულირებელი საკანონმდებლო და სხვა ნორმატიული აქტების პროექტებზე; განახორციელოს მოქალაქეთა პოლიტიკური გაერთიანებების ფინანსური საქმიანობის მონიტორინგი; ჩაატაროს არაგეგმური ფინანსური ან/და შესაბამისობის აუდიტი საქართველოს პარლამენტის დროებითი საგამოძიებო კომისიის, საპარლამენტო უმცირესობის ან/და იმ ფრაქციის მიმართვის საფუძველზე, რომელიც არ არის გაერთიანებული საპარლამენტო უმრავლესობაში და სხვ.

ქვეყნის ეკონომიკური პროგრესი მნიშვნელოვნადაა დამოკიდებული „სახელმწიფო აუდიტის“ გამართულ საქმიანობაზე. სამწუხაროდ, ბიზნესსაქმიანობაში მთავრობის უხეში ჩარევები ქმნის არასტაბილურ ფონს და აფერხებს ქვეყნის გრძელვადიან ეკონომიკურ განვითარებას. სამწუხაროდ, 2012 წლამდე  მმართველი ელიტის მიერ ადგილი ჰქონდა „მაკონტროლებლების“ მასობრივად, პოლიტიკური მიზნებით გამოყენებას, რაც გამოიხატა საარჩევნო კამპანიის წინა პერიოდში პოლიტიკური ოპონენტების მიმართ დაუსაბუთებელი მრავალმილიონიანი სანქციების გამოყენებაში. ბოლო წლებში ასეთი ტენდენციები შეწყდა.

მთლიანობაში, საქართველოში სახელმწიფო ფინანსების მაკონტროლებელი ორგანოს ფუნქციონირებას  სულ მცირე საუკუნოვანი ისტორია აქვს:  საქართველოს დემოკრატიულ რესპუბლიკაში (1918-1921) ჯერ კიდევ 1918 წელს შეიქმნა სახელმწიფო კონტროლიორის ინსტიტუტი, რომელმაც 1921 წლამდე იარსება; მისი ფუნქციონირება აღდგა პოსტსაბჭოურ საქართველოში; მიმდინარე ეტაპზე სახელმწიფო აუდიტის საქმიანობა მნიშვნელოვანი ხელშემწყობი პროდუქტიული ფაქტორია ქვეყნის ეკონომიკური პროგრესისთვის და მისი სამართლებრივი ბაზა ძირითადად პასუხობს საერთაშორისო სტანდარტებს.

 გამოყენებული ლიტერატურა

1. ათანელიშვილი თ., 2006. ეკონომიკური რეფორმები საქართველოს დემოკრატიულ რესპუბლიკაში (1918-1921). თბილისი, თბილ. უნ-ტის გამ-ბა.
2. გოგიჩაიშვილი ფ., 1993. წერილები, მოგონებები. თბილისი, თბილ. უნ-ტის გამ-ბა.
3. კანდელაკი კ., 1935, 1960. საქართველოს ეროვნული ეკონომიკა. წიგნი: 1 და 2. პარიზი.
4. Atanelishvili,T., Chikviladze,M., Silagadze N., 2016. About State Financial Control. Vol.6, №1.
5. Silagadze, A., 2013. Priorities for the Economy of Postcommunist Georgia in the Context of the World Financial Crisis. J. Problems of Economic Transition (USA). Issue: Volume 56, Number 8 / December, pp. 3–16.
6. Silagadze, A., Atanelishvili, T., 2010. Aspects of economic doctrines in Georgia. Peninsula University of Technology, Business and Informatics. San Francisco.
7. Silagadze, A., 2010. Economic Doctrines. Georgian National Academy of Sciences, "Innovation", Tbilisi.
8. Silagadze, A., Atanelishvili, T., 2010. Modern state finances of Georgia. International Academy of Sciences, Education, Industry and Arts. San Francisco.
9. Silagadze, A., Atanelishvili, T., 2004. Economist Scholars – Doctors of Economic Sciences in Georgia." News", Tbilisi.
10. Kharitonashvili, J., 1997. Retrospective of Economic Doctrines and Modern Problems. Book 1-2. Tbilisi.
11. Шегурова, В.П., Желтова, М.Ф., Огарева, Н.П., 2013. Зарубежный опыт организации государственного финансового контроля. с. 209-2012. Ж. Молодой учёный. № 1 (48) / Москва.  file:///C:/Users/admin/ Downloads/moluch_48_ch1.pdf  .
12. ინტერნეტ-მასალები:http://www.intosai.org/about-us.html; file:///C:/Users/admin/Downloads/const_1921.pdf; http://constcommission.parliament.ge/1921; https://matsne.gov.ge/ka/ document/view/658; http://www.parliament.ge/ge/kanonmdebloba/constitution-of-georgia-68; http://mof.ge/show_law.aspx?id=255; http://sao.ge/files/kanonmdebloba/saxelmcifo-auditis-samsaxuris-shesaxeb-saqartvelos-kanoni_GEO.pdf  30.04.2017.
13. საქართველოს დემოკრატიული რესპუბლიკის სამართლებრივი აქტების კრებული: 1918-1921.1990. თბილისი.